КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ТРАКТОВКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

CONCEPTUAL APPROACHES TO THE INTERPRETATION OF THE EFFECTIVENESS OF REGIONAL ECONOMIC POLICY

JOURNAL: «SCIENTIFIC BULLETIN: FINANCE, BANKING, INVESTMENT»  Issue 2 (55), 2021

Section  Economics and management of regional economy

Publication text (PDF):Download

UDK: 332.1

AUTHORS:

Kifiak Anna Viktorovna,

Assistant of the Department of Marketing, Trade and Customs,

Institute of Economics and Management (structural subdivision),

V.I. Vernadsky Crimean Federal University,

Simferopol, Russian Federation.

TYPE: Article

DOI: https://doi.org/10.37279/2312-5330-2021-2-213-220

PAGES: from 213 to 220

STATUS: Published

LANGUAGE: Russian

KEYWORDS: regional economic policy, effectiveness of regional policy, socio-economic development of the region, paradigms of regional policy.

ABSTRACT (ENGLISH):

The persisting interregional imbalances in the level of socio-economic development of the country’s regions and the absence of a unified state regulatory framework (specifying the goals, objectives, mechanisms and instruments of regional development) «revives» the question of interpreting the term «regional policy» itself. In such conditions, the assessment of the effectiveness of regional economic policy (REP) becomes not only dependent on the subjective interests of researchers, but also multivariate according to the applied methodological approaches. However, outside the context of a clear positioning of the content of basic terms in a given object-subject area, it becomes unlikely that a reasonable adjustment of the applied measures to optimize the socio-economic development of the region becomes.

The article examines the factors that significantly affect the spatial development of the economy of the country’s regions. An overview analysis of conceptual approaches to the interpretation of the sources of economic growth is carried out. The specific features of macro- and micro-approaches to assessing the effectiveness of measures to support regions are characterized and a subjective model of the «pyramid» of regional development factors is presented. On the basis of the author’s interpretation of the term «efficiency of regional economic policy», general conclusions are presented on the dynamics of the emerging research mainstream in domestic publications and in the context of the effectiveness of tools for implementing the selected REU model. The alternative points of view on the feasibility of using specific indicators for assessing regional economic policy, proposed by domestic and foreign researchers, are presented. Taking into account the key problems in the changing geo-economic dynamics, a primary review of two basic approaches to the study of the specifics of the problems of the country’s regions is carried out.

ВВЕДЕНИЕ

Концептуальная трансформации понимания процессов развития территориально-отраслевых систем на базе идей эндогенного роста, произошедшая в 2000-х и базирующаяся на идее «интеграции отдельных политик как по горизонтали (обеспечение взаимодействия между региональной, промышленной и исследовательской политикой), так и по вертикали (с задействованием всех уровней государственного управления)» [1], изменила сами задачи оценки эффективности РЭП, рассматривая ее «как гибкий инструмент управления, интегрирующий возможные изменения условий и потребностей региональных субъектов» [2]. Растущая взаимозависимость между социальными, культурными и политическими составляющими развития пространственной единицы региона требует расстановки приоритетов между подходами к исследовательской логике оценки эффективности РЭП.

В реалиях российской исследовательской школы региональной экономики таких подходов, по меньшей мере, два: «сверху вниз» (централизованный) и восходящий «снизу-вверх» (от региона и его потребностей). Согласно исследованию А.В. Котова «подход «сверху вниз» в общем виде оперирует более укрупненными оценками возможных мер и, следовательно, дает приблизительные результаты. Восходящий подход, основанный на логике «снизу-вверх» подробно описывает различия и возможности мер, но, безусловно, упрощает результат воздействия мер поддержки, не позволяя увидеть их в общей системе регионов страны со сложными системами взаимосвязей и взаимозависимостей» [3, с. 355]. Считаем необходимым констатировать, что, к сожалению, методология взаимосвязи указанных подходов с целью проведения одновременного кросс-регионально-инструментального анализа все еще не сложилась.

Формирование нового подхода к законодательно закрепленному облику пространственной политики России на перспективу до 2024 года, основывается на трех руководящих документах: Указах Президента Российской Федерации № 204 от 07.05.2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [4] и № 13 от 16.01.2017 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [5], а также Стратегии пространственного развития России (принятой распоряжением Правительства РФ № 207-р от 13 февраля 2019 г.) [6]. При этом государственная политика регионального развития (ГПРР) трактуется как «система приоритетов, целей, задач, мер и действий федеральных органов государственной власти по политическому и социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» [5, с. 3].

Допустимо утверждать, что в рамках формирования РЭП изначально декларируется применение подхода «сверху вниз» и упоминаемый в тексте принцип «разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления на основе субсидиарности» [5, с. 5] носит исключительно декларативный характер. Фрагментарно упоминаемые в указанных документах инструменты региональной политики преимущественно ориентированы лишь на поддержание и (частично) экономической деятельности в регионах, а рассмотрение востребованных инструментов оценки эффективности региональной политики для развития регионов вообще отсутствует. На фоне констатируемых «высокого уровня межрегионального социально-экономического неравенства» и «недостаточного количества центров экономического роста для обеспечения ускорения экономического роста Российской Федерации» [6, с. 7].

ПОСТАНОВКА ЗАДАЧИ

Цель исследования — выявить факторы, наиболее существенно влияющие на развитие регионов страны и с их учетом позиционировать наиболее оправданный подход к конкретизации содержания термина «эффективность региональной экономической политики». Базируясь на таком подходе, планируется провести анализ зарубежных теоретических и практических подходов и методов оценки эффективности инструментов региональной политики. Используя зарубежный опыт допустимо предложить авторский подход к формированию информационно-аналитической системы оценки эффективности РЭП

РЕЗУЛЬТАТЫ

Пространственное развитие экономики страны определяется набором базовых факторов, первичная классификация которых была приведена еще в исследованиях П.Р. Кругмана в рамках «новой экономической географии» [9] (табл. 1).

Таблица 1. Факторы, оказывающие значимое влияние на пространственное развитие экономики регионов страны *

Наименование группы факторов Факторы, относящиеся к данной группе
Факторы «первой природы» Обеспеченность природными ресурсами (минеральными, земельными), которые востребованы рынком, и выгодное географическое положение (в пределах агломераций; приморское и приграничное на путях глобальной торговли), снижающее транспортные издержки.
Факторы «второй природы» Агломерационный эффект и высокая плотность населения, дающие экономию на масштабе; развитая инфраструктура, сокращающая экономическое расстояние; человеческий капитал (образование, здоровье, трудовые мотивации, мобильность и адаптивность населения); институты, влияющие на предпринимательский климат, распространение инноваций и другие.

* Составлено по материалам [9]

По мнению Н.В. Зубаревич «В России до сих пор не сформированы приоритеты региональной политики и плохо работают соответствующие инструменты» [8], возможно, именно поэтому «Воздействие государства на пространственное развитие с помощью стандартных инструментов региональной политики не дало результатов» [8] и реализуемая на момент исследования модель РЭП (как фактор развития регионов) продолжает играть весьма ограниченную роль. Применительно к контексту настоящего исследования, мы считаем более корректным и оправданным использовать типологию факторов социально-экономического развития регионов, предложенную О.В. Кузнецовой (рис. 1).

Рис. 1. Субъективная модель пирамиды факторов регионального развития [10, с. 5].

Примечание: 1 — «субъективные» факторы, 2 — уровень развития и структура экономики, 3 — обеспеченность инфраструктурой, 4 — система расселения и демографические характеристики, 5 — природно-климатические условия и ресурсы

«²Объективными² факторами предложено считать место региона в общей системе территориальной организации страны (общества), тип освоения и уровень развития региона, его экономико-географическое положение, природные условия и ресурсы, население и расселение, структуру, уровень развития и особенности хозяйства региона. ²Субъективные² факторы — это государственная и муниципальная социально-экономическая политика» [11, с. 412]. Исследования Н.В. Зубаревич подтверждают рабочую гипотезу о том, что «на развитие большинства регионов сильнее всего влияют межбюджетное перераспределение и социальная политика федеральных властей» [8], следовательно, сами подходы к оценке эффективности инструментов региональной политики будут зависеть от базового понимания источника и процесса возникновения регионального экономического роста (табл. 2).

Таблица 2. Специфические особенности макро- и микро-подходов к оценке эффективности мер поддержки регионов *

Значимый аспект Особенности подходов
Микро-подход (снизу-вверх) Макро-подход (сверху-вниз)
Общая структура Неформальная, гибкая, с использованием субъективных элементов Формализованная, комплексная, объективная, базирующаяся на поведенческих теориях
Уровень дезагрегации данных Высокий (сильно индивидуализированная работа) Низкий (агрегированный, экономика в целом)
Использование экономических теорий Слабое (преднамеренное) Сильное (макроэкономический фундамент)
Калибровка модели Преднамеренная, неформальная Научная, эконометрическая
Влияние политики Неявное, рейтинговое Явное, строго квантифицируемое
Влияние экстерналий Обычно игнорируется Обычно явно моделируется

* Составлено по материалам [3, с. 356; 7, с. 54]

К моменту исследования основными (но не исключительными) подходами, рассматривающими источники экономического роста регионов, допустимо считать неоклассический или эндогенный. На основе результатов исследований Б. Финглетона (и М. Фишера) и Д. Карлино (и Л. Миллса), а также в контексте оценки эффективности инструментов региональной политики первый из них включает такие характерные аспекты, как: «отрицание региональных различий как объекта государственного регулирования в долгосрочной перспективе; возможность региональных рынков приходить в состояние равновесия через замещение труда капиталом и наоборот; необходимость поддержки региональных проектов лишь социальной направленности; определение роли государства как игрока, выступающего преимущественно на стороне других сильных игроков рынка (сильных конкурентоспособных регионов, предприятий)» [12; 13].

Подход, основывающийся на теории эндогенного роста, постулирует гипотезу о том, что рынок не только не способствует сближению уровней развития регионов страны, но и способствует концентрации экономической активности. К характерным чертам данного подхода А.В. Котов относит: «естественность региональных различий, имманентно присущую региону, и разработку мер поддержки по их сокращению; отсутствие эквивалентного перетока труда и капитала между регионами; «воспитательный характер» инструментов региональной политики для территории, формирующий «правильное» раскрытие ее собственных возможностей; существование в каждой ячейке национальной территории «спящей программы развития», которую необходимо обнаружить, раскрыть, чтобы «пробудить» регион к использованию собственных конкурентных преимуществ; исполнение государством роли независимого арбитра среди всех игроков единого экономического пространства» [3, с. 357].

Так как действие рыночных механизмов способствует усилению диспропорций в уровне развития территорий, исследователи, ориентирующиеся на эндогенный подход, используют методические инструменты к оценке эффективности мер РЭП, позволяющие измерить темпы сокращения межрегиональных (и внутри-региональных) различий по обеспеченности различными объектами социально-экономической инфраструктуры, а также оценку темпов смягчения иных диспропорций регионального развития территории страны.

Представляется методологически значимым тот факт, что ни в России, ни за рубежом все еще не существует не только «мейнстримовской», но и сколь-либо «универсальной» и/или «общепринятой» методики оценки эффективности РЭП (имеющей однозначно позитивные оценки с точки зрения экспертного сообщества). Одной из «базовых» причин такой ситуации, на наш взгляд, является разнохарактерное трактование самого понятия «эффективность региональной экономической политики», как сложносоставной экономической категории, включающей терминологические элементы «эффективность», «региональная политика» и «экономическая политика». Несмотря на то, что наиболее тиражируемым определением понятия «эффективность» является трактовка «соотношение между достигнутым результатом и использованными ресурсами» [14, c. 17] (принятая в п. 3.7.10 Стандарта ISO 9000-2015), необходимо учитывать, что понятие «эффективность» охватывает как собственно эффективность, так и результативность, влияние, полезность инструмента ее достижения.

Применительно к оценке эффективности инструментов региональной политики — это может формулироваться как ожидание максимально возможного результата в регионе (увеличение темпов роста ВРП, ВРП на душу населения, собственных доходов населения территории, инвестиций в основной капитал региональных предприятий, снижению дифференциации населения региона по доходу, масштабов теневой экономики и др.) при известных затратах федерального, регионального и местного бюджетов, а также адресных действиях конкретных государственных институций по достижению заранее намеченного результата. Помимо приведенного, допустимо вычленить еще ряд концептуальных подходов к трактовке «эффективности», которые используются в экспертном сообществе и зачастую применяются в качестве синонимов и/или альтернативных авторских конструкций:

  1. Эффективность реализации целей: проводится анализ степени достижения запланированных результатов в соотношении с вложенными ресурсами.
  2. Результативность действий (или применения конкретных инструментов воздействия): проводят анализ действенности используемого инструмента или мер РЭП (по критериям иерархий) для достижения поставленных целей исходя из доминирующего критерия (временной лаг, величина использованных ресурсов и т.д.).
  3. Влияние: так как при одновременном воздействии на экономику региона различных импульсов происходит «наложение» их эффекта воздействия, расчёты позволяют выявить степень влияния применяемых инструментов РЭП.
  4. Затратность: оценивается отдача на вложенные ресурсы и рассчитываются «маркерные показатели», позволяющие не только соотнести вложения и результат, но и выбирать из альтернативных инструментов региональной экономической политики.

В силу того, что эффективность РЭП оценивается количественными и качественными методами на различных уровнях экономики, практико-ориентированные подходы по ее применению могут быть позиционированы по масштабам воздействия (или масштабам достигнутых результатов). Например, С.П. Шарма, Р. Танея и А Мунджал акцентируют внимание на «оценке эффективности форм (точечных феноменов) пространственной организации экономики (индустриальных парков, специальных зон и т. д.)» [15]. Х. Кноп и А. Стращак предлагали проводить оценку «поддержки региональных и макрорегиональных целевых программ как совокупности реализации программно-целевых задач с вызываемыми ими каскадами прямых, косвенных и индуцированных эффектов в регионах» [16]. С. Пейроуз и Г. Рабалланд настаивают на рассмотрении эффективности как оценке «эффекта от формирования макрорегионов, в основе которых лежит реализация крупных проектов» [17]. На наш взгляд, заслуживает внимания и подход бизнес-школы Астона, согласно которому при анализе эффективности РЭП следует учитывать и проводить оценку «эффективности предоставления общественных благ в регионах (например, селективной финансовой помощи территориям, подсчета затрат и результатов по реестру расходных обязательств федеральных ведомств, федеральных и региональных институтов развития)» [18].

ВЫВОДЫ

Допустимо резюмировать, что стратегические задачи эффективного управления пространственным развитием регионов России требуют коренного пересмотра концептуальных подходов к трактовке региональной экономической политики. Налицо востребованный переход от текущей административной деятельности по поддержке и финансированию из федерального бюджета инициатив региональных органов исполнительной власти к формированию условий эффективной реализации социально-экономического потенциала регионов, базируясь на информационно-аналитической системе целевых показателей достижения стратегических целей развития.

В развитых странах мира РЭП все в большей степени становится дуальной задачей по обеспечению: достижения пространственной эффективности регионов страны (на основе повышения их конкурентоспособности и всемерному содействию достижения пространственной справедливости (за счет целевого выравнивания уровней социально-экономического развития регионов). Саму задачу оценки эффективности инструментов региональной экономической политики способен решить метаанализ, базирующийся на применении современных информационных технологий и использующий поисковый алгоритм выявления формирующихся трендов на основе работы с большими массивами данных. Частные оценочные исследования, сведенных в единую базу данных, позволят не только анализировать результаты всех собранных данных в совокупности, но и рассматривать вариативные выборки-обобщения по конкретным применяемым инструментам РЭП.

REFERENCES

  1. Vanthillo T. Paradigm change in regional policy: towards smart specialisation? Lessons from Flanders / T. Vanthillo, A. Verhetsel [Electronic Resource] // Belgeo. — 2012. — Vol. 1(2). — P. 1–19. — Access mode: journals.openedition.org/belgeo/7083 (date of the application: 26.04.2021).
  2. Dнez M.A. Evaluating new regional policies reviewing the theory and practice / M.A. Dнez [Electronic version] // Evaluation. — 2002. — Vol. 8, iss. 3. — P. 285–305. — Access mode: www.researchgate.net/publication/237294697_ Evaluating_New_Regional_Policies (date of the application: 26.04.2021).
  3. Kotov A.V. Otsenka effektivnosti instrumentov regional’noy politiki / A.V. Kotov [Elektronnaya resurs] // Ekonomika regiona. — 2020. — T. 16, vyp. 2. — S. 352–362. — Rezhim dostupa: elar.urfu.ru/bitstream/10995/92073/1/2020_16_2_002.pdf (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  4. O natsional’nykh tselyakh i strategicheskikh zadachakh razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2024 g.: Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 07.05.2018 g. № 204 [Elektronnyy resurs]. — Rezhim dostupa: static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201805070038.pdf (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  5. Ob utverzhdenii Osnov gosudarstvennoy politiki regional’nogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2025 goda: Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federatsii ot 16.01.2017 g. № 13 [Elektronnyy resurs]. — Rezhim dostupa: static.kremlin.ru/media/acts/files/0001201701160039.pdf (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  6. Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya do 2025 goda: Rasporyazheniye Pravitel’stva RF ot 13 fevr. 2019 g. № 207-r. [Elektronnyy resurs]. — Rezhim dostupa: static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  7. Bradley J. An Integrated Micro-Macro (IMM) Approach to the Evaluation of Large-Scale Public Investment Programmes: The Case of EU Structural Funds / J. Bradley, T. Mitze, E. Morgenroth, G. Untiedt [Electronic Resource] // ESRI. Working Paper. — 2015. — No. 167. — 98 p. — Access mode: papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id =964450 (date of the application: 26.04.2021).
  8. Zubarevich N.V. Regiony i goroda Rossii: Stsenarii 2020 / N.V. Zubarevich [Elektronnyy resurs] // PRO ET CONTRA, — 2011. — Tom 15, № 1-2. — S. 57–71. — Rezhim dostupa: elibrary.ru/item.asp?id=25653340 (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  9. Krugman P.R. First Nature, Second Nature, and Metropolitan Location / P.R. Krugman [Electronic Resource] // Journal of Regional Science. — 1993. — Vol. 33. — P. 129–144. — Access mode: www.nber.org/papers/w3740 (date of the application: 26.04.2021).
  10. Kuznetsova O.V. Tipologiya faktorov sotsial’no-ekonomicheskogo razvitiya regionov Rossii / O.V. Kuznetsova [Elektronnyy resurs] // Vestn. Mosk. Un-ta. Ser. 5. Geografiya. — 2014. — № 2. — S. 3–8. — Rezhim dostupa: vestnik5.geogr.msu.ru/jour/article/view/31/32 (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  11. Mikheyeva N.N. Otsenka stsenariyev prostranstvennogo razvitiya rossiyskoy ekonomiki do 2030 goda / N.N. Mikheyeva [Elektronnyy resurs] // Nauchnyye trudy: Institut narodnokhozyaystvennogo prognozirovaniya RAN, — 2017. — S. 405–423. — Rezhim dostupa: ecfor.ru/publication/otsenka-stsenariev-prostranstvennogo-razvitiya-rossijskoj-ekonomiki-do-2030-g/ (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  12. Fingleton B. Neoclassical theory versus new economic geography: competing explanations of crossregional variation in economic development / B. Fingleton, M. Fisher [Electronic Resource] // The Annals of Regional Science. — 2010. — Vol. 44. — P. 467–491. — Access mode: www.researchgate.net/publication/225912830_ Neoclassical_theory_versus_new_economic_geography_Competing_explanations_of_cross-regional_variation_ in_economic_development (date of the application: 26.04.2021).
  13. Carlino G. Testing neoclassical convergence in regional incomes and earnings / G. Carlino, L. Mills [Electronic Resource] // Regional Science and Urban Economics. — 1996. — Vol. 26, № 6. — P. 565–590. — Access mode: www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/S0166046296021370 (date of the application: 26.04.2021).
  14. Natsional’nyy standart Rossiyskoy Federatsii GOST R ISO 9000-2015 «Sistemy menedzhmenta kachestva: osnovnyye polozheniya i slovar’» [Elektronnyy resurs] / Federal’noye agentstvo po tekhnicheskomu regulirovaniyu i metrologii. — M.: Standartinform, 2015. — 56 s. — Rezhim dostupa: docs.cntd.ru/document/1200124393 (data obrashcheniya: 26.04.2021).
  15. Sharma S P. Current State and Performance Review of SEZs in India: A Survey / S P Sharma, Rashmi Taneja, Apurva Munjal [Electronic Resource] // Research Paper. Journal Press India. — 2015. — Vol 2, Issue 1, January – June. —Pages 76–88. — Access mode: doi.org/10.17492/focus.v2i1.6428 (date of the application: 26.04.2021).
  16. Knop H. The Bratsk-Ilimsk territorial production complex: a field study report / H. Knop and A. Straszak [Electronic Resource] // IIASA Research Report. — Laxenburg, Austria: IIASA, 1978. — 379 p. — Access mode: pure.iiasa.ac.at/id/eprint/840/1/RR-78-002.pdf (date of the application: 26.04.2021).
  17. Peyrouse S. Central Asia: The New Silk Road Initiatives questionable economic rationality / Sebastien Peyrouse and Gael Raballand [Electronic Resource] // Eurasian Geography and Economics. — 2015. — № 56 (4). — Pages 1–16. — Access mode: www.researchgate.net/publication/284194644_Central_Asia_The_New_Silk_Road_Initiatives_ questionable_economic_rationality (date of the application: 26.04.2021).
  18. An evaluation of Selective Financial Assistance in Northern Ireland 2004/05 to 2010/11 Executive Summary [Electronic Resource] // Statistics and economic research SQW Ltd (SQW). Department for Enterprise, Trade, and Investment of Aston Business School and Ipsos MORI. — 2013. — 24 July. — Access mode: www.economy-ni.gov.uk/sites/default/files/publications/deti/executive-summary-sfa-evaluation.pdf (date of the application: 26.04.2021).